청와대, 헌법 개정 시안 발표! - 개정시안에 대한 小考

< 헌법 개정시안 발표 >


총6개 항목의 개헌 시안의 내용을 보면 다음과 같다.

1. 대통령 임기는 4년으로 하되, 연이어 선출되는 경우에 한해 1차 연임 허용.
2. 대통령 궐위시 후임자 임기는 전임 대통령 임기의 남은 기간으로 하되,
   대통령 궐위시 후임자 선출 방식은 남은 임기가 1년 이상인 경우 직선.
   남은 임기가 1년 미만시 총리가 대행.
3. 대통령 궐위 여부의 판단을 위해 궐위확인 절차와 주체를 명문화
    - 국무회의의 의결 후, 헌법재판소가 궐위 확인
4. 현 노무현의 임기를 2008년 2월24일로 명문화
5. 국회의원/대통령 선거의 실시방안.
    제1안 : 12년2월 대선과 총선을 동시선거. 대통령은 12년3월31일, 국회의원은 2012년2월28일 임기시작.
    제2안 : 12년 1월에 대선, 2월에 총선 실시. 임기는 1안과 같음
    제3안 : 08년 2월 동시선거. 임기는 2월25일 동시에 시작.
6. 공표후 즉시 시행
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1. 연임제 시행

- 현재의 우리나라 정치체제는 대통령 중심제. 대통령중심제와 의원내각제 중에서 어떤 것이 좋은가에 대해서는 학자간의 의견차이가 많다. 따라서 어떤 것이 좋은가의 문제는 중요하지 않을 수 있다. 다만, 현재의 시스템에서는 대통령의 책임정치가 오히려 정국의 안정을 이끌어 내기 쉽다는 장점을 채택하고 있다는 점. 우리나라 처럼 양당제가 확고하지 못하고 허구헌날 여당이건, 야당이건 이합집산을 거듭하는 현실에서는 군소정당의 난립에 따른 정치적 혼란을 막을 수 있는 것이 중요한데, 이를 위해서는 연립내각의 가능성과 국회 해산, 총리(또는 내각의 수반)의 직무 정지가 빈번할 수 있는 의원내각제 보다는 대통령중심제가 좋다고 본다. 현재 우리의 시스템은 대통령제와 의원내각제가 혼합된 것이라고 할 수 있다. 국회는 탄핵 등의 절차를 거쳐 행정 각부의 장관과 국무위원을 불신임할 수 있으나, 대통령에게는 국회해산권이 없다. (이에 따라 야당이 다수당이 될 경우 이를 견제할 수 있는 대통령의 권한 부재가 문제되기도 한다)

문제는 대통령의 연님 또는 중임의 가능성을 인정할 것인다의 문제.

과저 우리나라의 대통령직에 있었던 자들이 이른바 제왕적 대통령 권한을 행사하던 시기의 역사적 경험 때문에 현행의 헌법에서는 5년 단임제를 채택하고 있다. 과거 박정희, 전두환 같은 작자들의 장난에 놀란 국민들의 염원이었을 뿐 장기집권의 방지를 위한 단임제가 현재에도 의미가 있다고 보기는 어렵다. 즉,  과거 독재정권에 대한 우려를 제외하면 대통령 연임제 채택을 반대할 이유가 거의 없다고 본다.

연임의 횟수를 1회에 한정하고는 있지만, 이에 따라 대통령 임기말의 레임덕(lame duck)을 방지할 수 있다. 현직 대통령의 경우 연임을 위하여 임기말 방만한 통치를 하지 않을 수 있기 때문에 단임제에 비하여 정국의 안정은 더 확보할 수 있다.

연임제 찬성. 다만 1회의 연임에 관해서는 좀더 고려해 봐야 할 듯.

과저 전두환 당시 7년의 단임제에 비해 1회의 연임시 겨우 1년 늘어난 8년이기 때문에 효과가 어느 정도일지 미지수 라는 것이 이유다. 하지만 반면에 2회의 연임을 인정하는 경우 12년의 장기집권이 가능하기 때문에 문제될 수 있다. 대략 대통령 당선자가 50대 후반 ~ 60대 또는 70대 까지 당선되기도 하기 때문인데, 2회의 연임을 인정하는 경우 권력의 중앙집중이 심해지거나 불의의 사고에 의한 대통령 궐위를 방치하게 되는 결과를 낳을 수 있다는 점. 좀 더 연구를 요함이다.

현행 헌법

• 제70조 대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다.

2. 대통령 궐위

- 현행 헌법은 다음 과 같이 규정하고 있다.

제71조 대통령이 궐위되거나 사고로 인하여 직무를 수행할 수 없을 때에는 국무총리, 법률이 정한 국무위원의 순서로 그 권한을 대행한다.

제68조 ①대통령의 임기가 만료되는 때에는 임기만료 70일 내지 40일전에 후임자를 선거한다.
②대통령이 궐위된 때 또는 대통령 당선자가 사망하거나 판결 기타의 사유로 그 자격을 상실한 때에는 60일 이내에 후임자를 선거한다.

현행 헌법은 대통령 궐위시 차기 대통령 또는 권한대행자의 임기와 권한에 대해서는 침묵하고 있다. 이에 따라 탄핵정국시 고건 당시 대통령 권한대행의 권한 범위가 문제되었던 적이 있다. 이 문제에 대한 명확한 규정이 신설될 필요가 있다.


가. 1년 이상/이하의 잔여임기에 대해.
-- 생각건대, 1년 미만의 잔여임기 인가의 여부는 아래 설명할 궐위의 확인이 있는 시점부터 이거나, 궐위의 확인시 그 시점(xxxx년 xx월 xx일 부터 궐위인 것으로 본다)을 명시하는 방안이 고려되어야 할 것이다.(세부 절차는 헌법재판소법에서 결정하면 될 것이다) 문제는 헌법에서 1년을 기한으로 한정하고 있으므로 이를 변경하는 것이 어려울 수 있다. 예컨대, 1년 1일, 1년 1주일 등 궐위에 의한 잔여임기가 1년 이하와 크게 다를 바 없는 경우에 선거를 반드시 해야 한다는 문제가 있을 수 있다. 따라서 이는 헌법사항으로 하지 아니하고 법률사항으로 헌법재판소법 또는 (가칭)대통령의 궐위 확인에 관한 법률 등의 법률을 제정하여 시행하는 것도 한 방법이라고 본다. 즉, 1년 이하의 잔여임기의 경우 총리가 이를 대행하게 하고 법률 또는 헌법에서 대강의 권한 대행 범위를 한정하고, 1년이상의 잔여임기의 경우 필요에 따라 헌법재판소가 잔여임기에 따른 선거 실시여부에 대해 결정하도록 하는 방안이 있을 수 있다. 정리하자면,

a. 잔여임기가 1년 이하인 경우에는 무조건 총리가 이를 대행하게 함
b. 잔여임기가 1년 이상이더라도 , 잔여임기가 지나치게 단기이거나
   선거를 치를 수 없는 특단의 사정이 있는 경우에는 헌법재판소가 이를 판단하게 함.

한가지 추가 하자면, 잔여임기가 1년 이하라고 하더라도, 대통령과 총리가 동시에 궐위될 경우를 대비하여 이 경우 선거를 반드시 실시토록 하는 방안도 고려되어야 한다. (예컨대, 버마 아웅산테러 사건과 같은 사건으로 인해 동시에 궐위될 경우를 고려하지 않을 수 없다)


3. 대통령 궐위여부의 판단

- 3권분립에 따른 권한 배정의 문제라고 할 수 있다.
국회 또는 법원이 이를 하는 방안도 있을 수 있다. 하지만 여소야대의 경우 단순 사실만으로도 국회는 궐위를 확정할 수 있으므로 지나치게 정치적 성향이 강한 국회에 맡긴다는 것은 위험하다고 본다. 대법원이 하는 방안도 고려될 수 있다. (미국의 경우 별개의 헌법재판 수행기관이 없이 대법원이 이를 수행하고 있으므로 미국이라면 그렇게 하겠지) 하지만, 법률적 심사기관인 대법원은 법의 범위를 넘어설 수 없으므로 정치적인 판단을 함께 하여야 하는 문제에 소극적일 수 밖에 없다. 사법부가 담당한다면 지나치게 경직된 결과를 낳을 수 있다. 우리나라의 경우 헌법재판소가 존재하고 위헌법률 심판 이외에도 헌법소원, 탄핵, 권한쟁의, 위헌정당심판 등의 업무를 담당하며 그 성격 역시 정치적인 기관이라고 할 수 있다. 헌법재판소가 이러한 임무를 담당하는 것이 당연하다고 본다.

현행헌법에서는 궐위여부의 판단에 관한 규정을 두고 있지 않다.


4. 노무현 대통령 임기 제한
- 이건 당연한 것이니 패스

5. 대통령/국회의원선거의 시기와 임기
- 이 문제는 어떻게 되든 상간 없다고 생각한다. 노 코멘트. 단순 입법기술상의 문제 또는 정치적 합의의 문제라고 본다.